Administração Pública

1. Conceito - a face do Estado (Estado-Administração) que atua no desempenho da função administrativa.

2. Concepção em duplo sentido:

    a) Sentido subjetivo, formal ou orgânico - corresponde a um conjunto de pessoas ou entidades jurídicas (de direito público ou de direito privado), de órgãos públicos e de agentes públicos, que formam em seu conjunto a estrutura formal da Administração. 

"DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967

Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.

Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

 II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Emprêsas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) fundações públicas." 

b) Sentido objetivo, material ou funcional - corresponde a um conjunto de funções ou atividades públicas, de caráter essencialmente administrativo, consistentes em realizar concreta (para diferenciá-la da atividade abstrata do Estado, exercida pelo Legislativo, de elaborar leis), pois executa, de ofício, a lei; direta (para diferenciá-la da atividade indireta do Estado, desempenhada pelo Judiciário, que num caso concreto, como um terceiro desinteressado, substitui as partes para compor e decidir os conflitos de interesses); e imediata (para separá-la da atividade social do Estado que é mediata, por exemplo, na previdência e na assistência sociais).  A Administração Pública age concretamente (executa a vontade do Estado contida na lei), diretamente (sem intermediações ou substituições) e imediatamente perante os administrados, através da prestação de serviços públicos, para atender as necessidades coletivas, na busca pelo bem-estar geral da comunidade, com a realização dos fins constitucionais do Estado.

"Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação."

Obs. 1: Na doutrina, a expressão Administração Pública, grafada em letras maiúsculas, indica o ente que exerce a gestão dos negócios públicos, o Estado-administrador (entidades e órgãos administrativos), já grafada em letras minúsculas, indica a atividade ou função administrativa.

Obs. 2: a função ou atividade administrativa não se resume à prestação ou fiscalização dos serviços públicos, pois compreende também o exercício do poder de polícia administrativa (ex.: para fiscalizar o cidadão sergipano em via pública sem máscara durante a pandemia do coronavírus), a atividade de fomento (incentivo à iniciativa privada de utilidade pública (ex.: auxílio emergencial durante a pandemia, concessão de crédito a empresas, isenção de receita tributária para promover a instalação de empresa no território, dotações orçamentárias para entidades sem fins lucrativos e exercem atividade de interesse público, em colaboração com o Estado) e atividade de intervenção (fiscalização e regulamentação da atividade econômica para conter abusos e favorecer a concorrência).

Obs. 3: função administrativa e funções de governo são desempenhadas pelo Poder Executivo, mas essas últimas decorrem da superior gestão da vida política do Estado (exs.: iniciativa de leis do chefe do Poder Executivo, a sanção, o veto, a decretação de intervenção federal, do Estado de Defesa e do Estado de Sítio, celebração de tratados internacionais, bem assim as decisões políticas que fixam as diretrizes ou planos governamentais, executados pela Administração Pública no desempenho da função administrativa.

Somente o Poder Executivo exerce atividade administrativa? 

Somente o Poder Legislativo exerce atividade de elaborar leis?

Somente o Poder Judiciário julga conflitos de interesse?

3. Funções típicas e atípicas - A contemporânea teoria constitucional da coordenação entre os poderes, evolução da clássica teoria da separação dos poderes estatais (Montesquieu), com o objetivo de melhor atender ao interesse público, encontra-se prevista no art. 2º da Constituição Federal:

"Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário."

Os poderes estatais desempenham funções típicas ou prioritárias, que exercem com predominância, mas não com exclusividade, e funções atípicas ou secundárias, que correspondem às funções típicas dos outros poderes.  Destarte, o Executivo além de desempenhar a sua função administrativa (típica), desempenha a função atípica de legislar, quando propõe o Chefe do Poder Executivo Federal a edição de medidas provisórias, Leis Delegadas, e Decretos regulamentares, nos termos do art. 62, caput, c/c o art. 68, caput, e art. 84, IV, todos  da Constituição Federal, assim também o Governador do Estado, nos termos do art. 84, V, da Constituição do Estado de Sergipe, bem como o Prefeito de Aracaju, nos termos do art. 120, II e IV, da Lei Orgânica do Município de Aracaju:

"Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional."

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

Art. 84. É da competência privativa do Governador do Estado:

V - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;"

Art. 120. Ao Prefeito compete, privativamente, entre outras atribuições:

II – sancionar, promulgar e fazer publicar leis aprovadas pela Câmara Municipal e expedir regulamentos para sua fiel execução;

IV – expedir decretos, portarias e outros atos administrativos;"

O Poder Executivo também exerce a função atípica de julgar, por exemplo, os processos administrativos disciplinares, previstos em lei, como por exemplo, os autos de infração de trânsito, nos termos do art. 281, caput, do Código Nacional de Trânsito, autos de infração expedidos pela fiscalização tributária, como por exemplo, no âmbito do Município de Aracaju, nos termos do art. 274, caput, do Código Tributário do Município de Aracaju.

"Art. 281. A autoridade de trânsito, na esfera da competência estabelecida neste Código e dentro de sua circunscrição, julgará a consistência do auto de infração e aplicará a penalidade cabível.

Art. 274 - O julgamento do litígio tributário em primeira instância administrativa compete a Comissão Julgadora, composta e presidida pelo Diretor da Divisão de Tributação, como membro efetivo juntamente com 02 ( dois ) Fiscais de Tributos Municipais, em sistema de revezamento."

O Poder Legislativo além de desempenhar a sua função típica de legislar, elaborar normas jurídicas, também exerce a função atípica de administrar os seus órgãos, seus servidores, sua atividade administrativa, como por exemplo, no âmbito federal, dispõe o art. 51, IV, da Constituição Federal:

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; 

O Poder Legislativo também desempenha a sua função atípica de julgar, nos termos do art. 52, I e II, da Constituição Federal:

"Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;               

II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade;" 

         O Poder Judiciário exerce, além de sua função típica de compor os litígios e julgá-los, a sua função atípica de administrar seus órgãos administrativos, seus servidores, seus contratos administrativos, procedidos de prévia licitação, conforme prevê, por exemplo, o art. 103, parágrafo quarto da Constituição Federal:

"Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) recondução, sendo:    

§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:"

O Poder Judiciário ainda exerce a sua função atípica de legislar quando, por exemplo, elabora seu regimento interno e apresenta projetos de lei, conforme prevê o art. 97, caput, da Constituição do Estado de Sergipe:

"Art. 97. A lei de organização judiciária, de iniciativa do Tribunal de Justiça, observará os seguintes princípios:"