O regime jurídico-administrativo

1. Conceito - conjunto de normas-princípios que se aplicam ao Direito Administrativo e lhe conferem autonomia científica, ao tempo em que submetem toda a Administração Pública, bem como a função administrativa à sua observância.  Conjunto de princípios que conferem à Administração Pública prerrogativas, em decorrência do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado (intervenção na propriedade privada, através das limitações e servidões administrativas, ocupações temporárias, requisições administrativas, tombamento, desapropriação, revisão de seus próprios atos, por meio da revogação e da invalidação, presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, alteração e rescisão unilateral dos contratos administrativos, prazos dilatados nos processos judiciais como ré (quádruplo para contestar e dobro para recorrer), juízo privativo nas varas de Fazenda Pública, processo de execução específico de seus débitos (precatórios)) e sujeições, em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público, que resultam no dever de observância das finalidades públicas legalmente preestabelecidas.  Caracterizam o binômio para Celso Antônio Bandeira de Melo ou a bipolaridade para Maria Sylvia Zanella de Pietro do Direito Administrativo.

2. Princípios jurídicos - normas jurídicas nucleares, alicerce de todo o sistema jurídico, fundamento racional do sistema normativo.  Em decorrência da sua elevada carga axiológica, determinam o conteúdo das demais normas e condicionam a sua aplicação, no objetivo de efetivar os valores por eles consagrados.  "São, em síntese apertada, as fundações normativas vinculantes de um dado sistema jurídico." (Dirley da Cunha Júnior)

"Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;      

V - o pluralismo político."

3. Princípios do regime jurídico-administrativo

A - Supremacia do interesse público sobre o privado - pressuposto de uma ordem social estável, que garante e resguarda a todos.  Ocorre verticalidade nas relações entre a Administração Pública e os particulares, decorrente de sua desigualdade jurídica, que resulta na exigibilidade dos atos administrativos e, em certas hipóteses, a executoriedade, até com compulsão material sobre a pessoa ou coisa, como na execução de ofício, como na interdição de via pública para realização de obra, possibilidade de revogação dos próprios atos através de manifestação unilateral de vontade, nos limites da lei, bem como a decretação de sua nulidade, quando viciados, como decorrência da autotutela.

B - Indisponibilidade do interesse público - na Administração Pública, os bens e interesses não se encontram na livre disposição da vontade do administrador, mas ao contrário, cumpre ao administrador o dever de proteger o interesse público, nos termos de sua finalidade legal.

"EMENTA: Poder Público. Transação. Validade. Em regra, os bens e o interesse público são indisponíveis, porque pertencem à coletividade. É, por isso, o Administrador, mero gestor da coisa pública, não tem disponibilidade sobre os interesses confiados à sua guarda e realização. Todavia, há casos em que o princípio da indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado, mormente quando se tem em vista que a solução adotada pela Administração é a que melhor atenderá à ultimação deste interesse. Assim, tendo o acórdão recorrido concluído pela não onerosidade do acordo celebrado, decidir de forma diversa implicaria o reexame da matéria fático-probatória, o que é vedado nesta instância recursal (Súm. 279/STF). Recurso extraordinário não conhecido." (Grifei) (STF, 1a. Turma, RE 253885/MG, Relatora Ministra Ellen Gracie, DJ 21.06.2002, p. 796.)

C - Legalidade - nas relações públicas, a Administração Pública somente pode atuar quando autorizada ou permitida por lei, posto que integralmente subserviente a ela, contrariamente ao princípio da autonomia da vontade, que preside as relações entre particulares, nos termos do caput do art. 37 da Constituição Federal:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:"

D - Impessoalidade - a atividade administrativa deve atender a toda a coletividade, e não a certos membros.  No tocante à Administração Pública, seus atos e provimentos administrativos são imputáveis ao órgão ou entidade administrativa, e não ao agente que as pratica.

"LEI Nº 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999 Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: 

(...)

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;" (Grifei)

"Constituição da República Federativa do Brasil 

Art. 37. .§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos." 

E - Moralidade - haverá ofensa ao aludido princípio "sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração Pública ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, ou a idéia comum de honestidade." (Maria Sylvia Zanella Di Pietro) 

"Constituição da República Federativa do Brasil

Art. 5º

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;" (Grifei)

F - Publicidade - princípio que exige uma atividade administrativa transparente e visível, no intuito de que o administrado conheça os comportamentos administrativos do Estado, e como decorrência desse princípio positivado no caput do art. 37 da CF:

"XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;" (Grifei)

G - Eficiência - também previsto no caput do art. 37 da CF, inserido pela Emenda Constitucional nº 19/98, provoca o dever explícito da Administração Pública de realizar as suas atribuições com rapidez (celeridade sem burocracia), perfeição (satisfação e completude, que pode gerar, inclusive, o dever de indenizar pela sua falta) e rendimento (atuação da forma menos onerosa, com a máxima produtividade possível).

"Constituição da República Federativa do Brasil

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. 

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: 

III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa." (Grifei)"

H - Princípio do controle judicial dos atos administrativos - o ordenamento jurídico brasileiro, em que qualquer conduta administrativa sujeita-se ao controle de legalidade estrita, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência pelo Poder Judiciário, filia-se ao sistema de jurisdição única ou sistema inglês de controle judicial, em oposição ao sistema do contencioso administrativo ou sistema francês da dualidade da jurisdição, derivado da rígida separação dos poderes do Estado francês, que possui o controle dos atos da Administração Pública reservado, exclusivamente, a uma jurisdição administrativa, que tem no Conselho de Estado o seu órgão de cúpula.  Encontra-se positivado no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal:

"Art. 5º

XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;"

I - Princípio da motivação - exigência da fundamentação de todos os atos e decisões da Administração Pública, encontra-se expressamente previsto no art. 2º, caput, da Lei 9.784/99:

"Art. 2^o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência."

J - Princípio da continuidade dos serviços públicos - obrigação de a Administração Pública prestar os serviços públicos sem interrupções, nos termos do art. 22, caput, do Código de Defesa do Consumidor.

"Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos."

O Supremo Tribunal Federal e a Jurisdição Constitucional

Em decorrência da supremacia da Constituição sobre o ordenamento jurídico de um Estado, e da rigidez das normas constitucionais, especialmente as que tutelam direitos fundamentais, necessário o controle da compatibilidade das disposições infraconstitucionais com o texto constitucional. 

OBSERVAÇÃO 1: ALEXANDRE DE MORAES classifica a CF/88 como super-rígida, vez que em regra poderá ser alterada por um processo legislativo diferenciado, mas, excepcionalmente, apresenta alguns dispositivos imutáveis, as cláusulas pétreas, também chamadas de núcleo constitucional sensível ou intangível, previstas no § 4º do art. 60: "§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais." (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23 ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 10.) 

OBSERVAÇÃO 2: No atual estágio da ciência do Direito, as soberanias dos Estados vêm perdendo relevância, desde a criação da ONU, após a Segunda Guerra Mundial, de forma que no plano internacional, os tratados sobre direitos humanos, desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1.948; a Convenção contra o genocídio, como reação ao nazismo, de 10/12/1.948, que já previa a criação do Tribunal Penal Internacional, ocorrida no final dos anos noventa; o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos de 1.958; a Convenção contra a discriminação racial de 1.965, que empresta a dignidade de sujeito ao ser humano no Direito Internacional; a Convenção dos direitos das mulheres de 1.979; e a Convenção contra a tortura de 1.984 constituem o denominado "núcleo duro dos direitos humanos" ou o "JUS COGENS", de observância obrigatória por toda a humanidade. EUA, Reino Unido, França, Rússia e China, por serem membros permanentes, possuem poder de veto no Conselho de Segurança da ONU, nos termos do art. 23, c/c o art. 27.3 da Carta da ONU, com a alteração procedida em 17 de dezembro de 1963: "O Conselho de Segurança será composto de quinze Membros das Nações Unidas. A República da China, a França, a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do norte e os Estados unidos da América serão membros permanentes do Conselho de Segurança. (...) As decisões do Conselho de Segurança, em todos os outros assuntos, serão tomadas pelo voto afirmativo de nove membros, inclusive os votos afirmativos de todos os membros permanentes, ficando estabelecido que, nas decisões previstas no Capítulo VI e no parágrafo 3 do Artigo 52, aquele que for parte em uma controvérsia se absterá de votar." 

OBSERVAÇÃO 3: a República Federativa do Brasil aderiu voluntariamente à jurisdição do Tribunal Penal Internacional, nos termos do Decreto Nº 4.388/2002, fato que motivou a adição do § 4º ao art. 5º da CF, através da EC 45/2004, com o seguinte teor: "§ 4º O Brasil se submete à jurisdição de Tribunal Penal Internacional a cuja criação tenha manifestado adesão." 

OBSERVAÇÃO 4: a sociedade global exige a proteção de direitos que extrapolam as fronteiras dos estados nacionais, e têm provocado a perda da relevância da soberania estatal enquanto paradigma de juridicidade, como, por exemplo, direito à paz universal, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direitos humanos, no plano internacional, no plano interno de cada Estado, de quinta dimensão, após os prévios, direito à liberdade, à igualdade, à fraternidade ou solidariedade e à democracia, direitos de primeira, segunda, terceira e quarta dimensões respectivamente. 

OBSERVAÇÃO 5: a República Federativa do Brasil incorpora como emendas constitucionais os tratados de direitos humanos cuja aprovação ocorrer conforme o procedimento previsto no § 3º do art. 5º da CF, também acrescentado pela EC 45/2004: "§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais." 

OBSERVAÇÃO 6: os demais tratados internacionais ratificados pelo Brasil, que versem sobre direitos humanos, mas não tenham sido aprovados na forma prevista no § 3º do art. 5º da CF/88, incorporam-se ao ordenamento jurídico nacional com status supralegal, ou seja, superior à Lei e inferior à Constituição, conforme a alteração da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 466.343/SP, por apertada maioria de cinco contra quatro votos. A Ementa abaixo transcrita explica melhor a questão, ao aplicar o § 2º do art. 5º da CF/88: "DIREITO PROCESSUAL. HABEAS CORPUS. PRISÃO CIVIL DO DEPOSITÁRIO INFIEL. PACTO DE SÃO JOSÉ DA COSTA RICA. ALTERAÇÃO DE ORIENTAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STF. CONCESSÃO DA ORDEM. 1. A matéria em julgamento neste habeas corpus envolve a temática da (in)admissibilidade da prisão civil do depositário infiel no ordenamento jurídico brasileiro no período posterior ao ingresso do Pacto de São José da Costa Rica no direito nacional. 2. Há o caráter especial do Pacto Internacional dos Direitos Civis Políticos (art. 11) e da Convenção Americana sobre Direitos Humanos - Pacto de San José da Costa Rica (art. 7°, 7), ratificados, sem reserva, pelo Brasil, no ano de 1992. A esses diplomas internacionais sobre direitos humanos é reservado o lugar específico no ordenamento jurídico, estando abaixo da Constituição, porém acima da legislação interna. O status normativo supralegal dos tratados internacionais de direitos humanos subscritos pelo Brasil, torna inaplicável a legislação infraconstitucional com ele conflitante, seja ela anterior ou posterior ao ato de ratificação. 3. Na atualidade a única hipótese de prisão civil, no Direito brasileiro, é a do devedor de alimentos. O art. 5°, §2°, da Carta Magna, expressamente estabeleceu que os direitos e garantias expressos no caput do mesmo dispositivo não excluem outros decorrentes do regime dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte. O Pacto de São José da Costa Rica, entendido como um tratado internacional em matéria de direitos humanos, expressamente, só admite, no seu bojo, a possibilidade de prisão civil do devedor de alimentos e, conseqüentemente, não admite mais a possibilidade de prisão civil do depositário infiel. 4. Habeas corpus concedido." (HC 95967, 2ª Turma, v.u., j. 11.11.2008). 

OBSERVAÇÃO 7: Em matéria de direitos humanos, deve ser aplicada a norma mais favorável, seja a do direito interno do Estado, ou a expressa nos tratados internacionais sobre direitos humanos, consoante lição do Min. Celso de Mello, relator do precedente cujo extrato da Ementa segue abaixo transcrito, e prolator do Voto Vencido no RE 466.343/SP acima citado: "HERMENÊUTICA E DIREITOS HUMANOS: A NORMA MAIS FAVORÁVEL COMO CRITÉRIO QUE DEVE REGER A INTERPRETAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. - Os magistrados e Tribunais, no exercício de sua atividade interpretativa, especialmente no âmbito dos tratados internacionais de direitos humanos, devem observar um princípio hermenêutico básico (tal como aquele proclamado no Artigo 29 da Convenção Americana de Direitos Humanos), consistente em atribuir primazia à norma que se revele mais favorável à pessoa humana, em ordem a dispensar-lhe a mais ampla proteção jurídica. - O Poder Judiciário, nesse processo hermenêutico que prestigia o critério da norma mais favorável (que tanto pode ser aquela prevista no tratado internacional como a que se acha positivada no próprio direito interno do Estado), deverá extrair a máxima eficácia das declarações internacionais e das proclamações constitucionais de direitos, como forma de viabilizar o acesso dos indivíduos e dos grupos sociais, notadamente os mais vulneráveis, a sistemas institucionalizados de proteção aos direitos fundamentais da pessoa humana, sob pena de a liberdade, a tolerância e o respeito à alteridade humana tornarem-se palavras vãs. - Aplicação, ao caso, do Artigo 7º, n. 7, c/c o Artigo 29, ambos da Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica): um caso típico de primazia da regra mais favorável à proteção efetiva do ser humano." (HC 90450, 2ª Turma, v.u., j. 23.09.2008) 

OBSERVAÇÃO 8: no sistema regional de proteção dos direitos humanos, conforme os precedentes dantes citados, assume especial destaque a Convenção Americana de Direitos Humanos, o Pacto de San José da Costa Rica, ratificado pelo Brasil, sem reservas, através do Decreto nº 678, de 06 de novembro de 1992. 

OBSERVAÇÃO 9: a Corte Interamericana de Direitos Humanos condenou a República Federativa do Brasil a instaurar "Comissões da Verdade" para apurar os crimes contra a humanidade cometidos durante a Guerrilha do Araguaia, não alcançados pela Lei de Anistia; a criar o tipo penal específico para o terrorismo; e, em consequência, indenizar a família das vítimas, conforme sentença de 24 de novembro de 2010, em contraponto à decisão proferida pelo STF, no julgamento da ADPF 153/DF, em 29 de abril de 2002, que por 7 votos a 2, validou a Lei de Anistia: "VI. CONCLUSÃO 30. Finalmente é prudente lembrar que a jurisprudência, o costume e a doutrina internacionais consagram que nenhuma lei ou norma de direito interno, tais como as disposições acerca da anistia, as normas de prescrição e outras excludentes de punibilidade, deve impedir que um Estado cumpra a sua obrigação inalienável de punir os crimes de lesa-humanidade, por serem eles insuperáveis nas existências de um indivíduo agredido, nas memórias dos componentes de seu círculo social e nas transmissões por gerações de toda a humanidade. 31. É preciso ultrapassar o positivismo exacerbado, pois só assim se entrará em um novo período de respeito aos direitos da pessoa, contribuindo para acabar com o círculo de impunidade no Brasil. É preciso mostrar que a Justiça age de forma igualitária na punição de quem quer que pratique graves crimes contra a humanidade, de modo que a imperatividade do Direito e da Justiça sirvam sempre para mostrar que práticas tão cruéis e desumanas jamais podem se repetir, jamais serão esquecidas e a qualquer tempo serão punidas." X "LEI N. 6.683/79, A CHAMADA "LEI DE ANISTIA". ARTIGO 5º, CAPUT, III E XXXIII DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL; PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO E PRINCÍPIO REPUBLICANO: NÃO VIOLAÇÃO. CIRCUNSTÂNCIAS HISTÓRICAS. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E TIRANIA DOS VALORES. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO E DISTINÇÃO ENTRE TEXTO NORMATIVO E NORMA JURÍDICA. CRIMES CONEXOS DEFINIDOS PELA LEI N. 6.683/79. CARÁTER BILATERAL DA ANISTIA, AMPLA E GERAL. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA SUCESSÃO DAS FREQUENTES ANISTIAS CONCEDIDAS, NO BRASIL, DESDE A REPÚBLICA. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO E LEIS-MEDIDA. CONVENÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS CONTRA A TORTURA E OUTROS TRATAMENTOS OU PENAS CRUÉIS, DESUMANOS OU DEGRADANTES E LEI N. 9.455, DE 7 DE ABRIL DE 1997, QUE DEFINE O CRIME DE TORTURA. ARTIGO 5º, XLIII DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INTERPRETAÇÃO E REVISÃO DA LEI DA ANISTIA. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 26, DE 27 DE NOVEMBRO DE 1985, PODER CONSTITUINTE E "AUTO-ANISTIA". INTEGRAÇÃO DA ANISTIA DA LEI DE 1979 NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL. ACESSO A DOCUMENTOS HISTÓRICOS COMO FORMA DE EXERCÍCIO DO DIREITO FUNDAMENTAL À VERDADE." 

Representação da nova pirâmide jurídica conforme a jurisdição internacional sobre os direitos humanos.

"STF referenda liminar sobre competência concorrente da Anvisa e estados"

 "Por unanimidade, o Plenário do Supremo Tribunal Federal referendou decisão liminar, concedida pelo ministro Marco Aurélio, que entende que as competências concedidas à Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) pela Medida Provisória 926/2020 não afastam a competência concorrente de estados e municípios sobre saúde pública.

"MEDIDA PROVISÓRIA Nº 926, DE 20 DE MARÇO DE 2020

Altera a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, para dispor sobre procedimentos para aquisição de bens, serviços e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus.

     O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:

     Art. 1º A Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, passa a vigorar com as seguintes alterações:

"Art. 3º Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas

........................................................................................................................................

VI - restrição excepcional e temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos de:

a) entrada e saída do País; e

b) locomoção interestadual e intermunicipal; (...)" (Grifei)

"Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

    § 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

        I -  relativa a:

            a)  nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

            b)  direito penal, processual penal e processual civil;

            c)  organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

            d)  planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

        II -  que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

        III -  reservada a lei complementar;

        IV -  já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

    § 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

    § 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

    § 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.

    § 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.

    § 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

    § 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.

    § 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.

    § 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

    § 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

    § 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

    § 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto." (Grifei)

Assim, as medidas que vêm sendo tomadas por governadores passam a ser, em tese, respaldadas pela Corte. Para o ministro Gilmar Mendes, a decisão é uma forma de restaurar "positivamente uma política dos governadores, que passam a ter voz nessa sistemática, e isso é constitucional". De acordo com o jornal Valor Econômico, o ministro também afirmou que o presidente Jair Bolsonaro "dispõe de poderes inclusive para exonerar seu ministro da Saúde, mas não para, eventualmente, exercer uma política pública de caráter genocida".

Ministros referendam decisão sobre a  competência concorrente da Anvisa para recomendar restrições à circulação de pessoas, bens e serviços no país.

A sessão plenária desta quarta-feira (15/4) é a primeira na história da Corte feita por videoconferência. 

A MP em questão alterou dispositivos da Lei 13.979/20, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública causada pela pandemia da Covid-19.

Uma das normas impugnadas prevê que as autoridades poderão adotar "restrição excepcional e temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária" de entrada e saída do país e locomoção internacional e intermunicipal — por rodovias, portos ou aeroportos. Isto é, em tese, a restrição só poderia ser adotada pelas administrações após uma recomendação da agência reguladora.

A ação foi ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT), para quem a MP esvazia a competência e a responsabilidade constitucional de estados e municípios para executar medidas sanitárias. Já a Advocacia-Geral da União argumenta que não se pode admitir a "pulverização absoluta" da Anvisa para tratar de saúde pública. 

Na liminar, o ministro deferiu, em parte, a medida acauteladora, "para tornar explícita, no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente", na matéria, entre os entes federados.

"Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

        VIII -  comércio exterior e interestadual;

        IX -  diretrizes da política nacional de transportes;

        X -  regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;

        XI -  trânsito e transporte;

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo."

Serviços essenciais

Para evitar conflitos federativos, o ministro Luiz Edson Fachin sugeriu a necessidade de dar interpretação conforme à Constituição ao parágrafo 9º do artigo 3º da Lei 13.979/20.

"Art. 3º  Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional de que trata esta Lei, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, entre outras, as seguintes medidas:  

§ 9º  A adoção das medidas previstas neste artigo deverá resguardar o abastecimento de produtos e o exercício e o funcionamento de serviços públicos e de atividades essenciais, assim definidos em decreto da respectiva autoridade federativa."

Para o ministro, deve ser explicitado que, se se preserva "a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais". 

"Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

        I -  descentralização, com direção única em cada esfera de governo;"

"Se é certo que a União pode legislar sobre o tema, o exercício dessa competência deverá sempre resguardar a atuação própria dos demais entes", afirmou. A sugestão foi acolhida pelos pares, vencidos os ministros Marco Aurélio e Dias Toffoli — eles entenderam que a questão já estaria abordada no voto cautelar do relator.

O ministro Alexandre de Moraes apontou ainda que a questão não exclui a competência dos governadores e prefeitos de também estipularem por decretos quais são os serviços públicos e atividades essenciais que esses gestores públicos entendem importantes.

O decano, ministro Celso de Mello, não votou. Também não participou do julgamento o ministro Luís Roberto Barroso, que se declarou suspeito para o caso."

Disponível em https://www.conjur.com.br/2020-abr-15/stf-referenda-liminar-competencia-concorrente-mp-926

Administração Pública

1. Conceito - a face do Estado (Estado-Administração) que atua no desempenho da função administrativa.

2. Concepção em duplo sentido:

    a) Sentido subjetivo, formal ou orgânico - corresponde a um conjunto de pessoas ou entidades jurídicas (de direito público ou de direito privado), de órgãos públicos e de agentes públicos, que formam em seu conjunto a estrutura formal da Administração. 

"DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967

Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.

Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

 II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Emprêsas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) fundações públicas." 

b) Sentido objetivo, material ou funcional - corresponde a um conjunto de funções ou atividades públicas, de caráter essencialmente administrativo, consistentes em realizar concreta (para diferenciá-la da atividade abstrata do Estado, exercida pelo Legislativo, de elaborar leis), pois executa, de ofício, a lei; direta (para diferenciá-la da atividade indireta do Estado, desempenhada pelo Judiciário, que num caso concreto, como um terceiro desinteressado, substitui as partes para compor e decidir os conflitos de interesses); e imediata (para separá-la da atividade social do Estado que é mediata, por exemplo, na previdência e na assistência sociais).  A Administração Pública age concretamente (executa a vontade do Estado contida na lei), diretamente (sem intermediações ou substituições) e imediatamente perante os administrados, através da prestação de serviços públicos, para atender as necessidades coletivas, na busca pelo bem-estar geral da comunidade, com a realização dos fins constitucionais do Estado.

"Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação."

Obs. 1: Na doutrina, a expressão Administração Pública, grafada em letras maiúsculas, indica o ente que exerce a gestão dos negócios públicos, o Estado-administrador (entidades e órgãos administrativos), já grafada em letras minúsculas, indica a atividade ou função administrativa.

Obs. 2: a função ou atividade administrativa não se resume à prestação ou fiscalização dos serviços públicos, pois compreende também o exercício do poder de polícia administrativa (ex.: para fiscalizar o cidadão sergipano em via pública sem máscara durante a pandemia do coronavírus), a atividade de fomento (incentivo à iniciativa privada de utilidade pública (ex.: auxílio emergencial durante a pandemia, concessão de crédito a empresas, isenção de receita tributária para promover a instalação de empresa no território, dotações orçamentárias para entidades sem fins lucrativos e exercem atividade de interesse público, em colaboração com o Estado) e atividade de intervenção (fiscalização e regulamentação da atividade econômica para conter abusos e favorecer a concorrência).

Obs. 3: função administrativa e funções de governo são desempenhadas pelo Poder Executivo, mas essas últimas decorrem da superior gestão da vida política do Estado (exs.: iniciativa de leis do chefe do Poder Executivo, a sanção, o veto, a decretação de intervenção federal, do Estado de Defesa e do Estado de Sítio, celebração de tratados internacionais, bem assim as decisões políticas que fixam as diretrizes ou planos governamentais, executados pela Administração Pública no desempenho da função administrativa.

Somente o Poder Executivo exerce atividade administrativa? 

Somente o Poder Legislativo exerce atividade de elaborar leis?

Somente o Poder Judiciário julga conflitos de interesse?

3. Funções típicas e atípicas - A contemporânea teoria constitucional da coordenação entre os poderes, evolução da clássica teoria da separação dos poderes estatais (Montesquieu), com o objetivo de melhor atender ao interesse público, encontra-se prevista no art. 2º da Constituição Federal:

"Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário."

Os poderes estatais desempenham funções típicas ou prioritárias, que exercem com predominância, mas não com exclusividade, e funções atípicas ou secundárias, que correspondem às funções típicas dos outros poderes.  Destarte, o Executivo além de desempenhar a sua função administrativa (típica), desempenha a função atípica de legislar, quando propõe o Chefe do Poder Executivo Federal a edição de medidas provisórias, Leis Delegadas, e Decretos regulamentares, nos termos do art. 62, caput, c/c o art. 68, caput, e art. 84, IV, todos  da Constituição Federal, assim também o Governador do Estado, nos termos do art. 84, V, da Constituição do Estado de Sergipe, bem como o Prefeito de Aracaju, nos termos do art. 120, II e IV, da Lei Orgânica do Município de Aracaju:

"Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional."

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

Art. 84. É da competência privativa do Governador do Estado:

V - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;"

Art. 120. Ao Prefeito compete, privativamente, entre outras atribuições:

II – sancionar, promulgar e fazer publicar leis aprovadas pela Câmara Municipal e expedir regulamentos para sua fiel execução;

IV – expedir decretos, portarias e outros atos administrativos;"

O Poder Executivo também exerce a função atípica de julgar, por exemplo, os processos administrativos disciplinares, previstos em lei, como por exemplo, os autos de infração de trânsito, nos termos do art. 281, caput, do Código Nacional de Trânsito, autos de infração expedidos pela fiscalização tributária, como por exemplo, no âmbito do Município de Aracaju, nos termos do art. 274, caput, do Código Tributário do Município de Aracaju.

"Art. 281. A autoridade de trânsito, na esfera da competência estabelecida neste Código e dentro de sua circunscrição, julgará a consistência do auto de infração e aplicará a penalidade cabível.

Art. 274 - O julgamento do litígio tributário em primeira instância administrativa compete a Comissão Julgadora, composta e presidida pelo Diretor da Divisão de Tributação, como membro efetivo juntamente com 02 ( dois ) Fiscais de Tributos Municipais, em sistema de revezamento."

O Poder Legislativo além de desempenhar a sua função típica de legislar, elaborar normas jurídicas, também exerce a função atípica de administrar os seus órgãos, seus servidores, sua atividade administrativa, como por exemplo, no âmbito federal, dispõe o art. 51, IV, da Constituição Federal:

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; 

O Poder Legislativo também desempenha a sua função atípica de julgar, nos termos do art. 52, I e II, da Constituição Federal:

"Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;               

II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade;" 

         O Poder Judiciário exerce, além de sua função típica de compor os litígios e julgá-los, a sua função atípica de administrar seus órgãos administrativos, seus servidores, seus contratos administrativos, procedidos de prévia licitação, conforme prevê, por exemplo, o art. 103, parágrafo quarto da Constituição Federal:

"Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) recondução, sendo:    

§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:"

O Poder Judiciário ainda exerce a sua função atípica de legislar quando, por exemplo, elabora seu regimento interno e apresenta projetos de lei, conforme prevê o art. 97, caput, da Constituição do Estado de Sergipe:

"Art. 97. A lei de organização judiciária, de iniciativa do Tribunal de Justiça, observará os seguintes princípios:"

Direito Administrativo

1. Origem - desde que se organizou o Estado, com definição de suas respectivas funções, já existia o embrião da Administração Pública, em virtude da necessidade daquela organização política de exercer atividade de âmbito administrativo, no escopo do atendimento concreto das necessidades básicas da coletividade. 

"Juízes e oficiais porás em todas as tuas cidades que o Senhor teu Deus te der entre as tuas tribos, para que julguem o povo com juízo de justiça.
Não torcerás o juízo, não farás acepção de pessoas, nem receberás peitas; porquanto a peita cega os olhos dos sábios, e perverte as palavras dos justos."

DEUTERONÔMIO 16. 18-19

"Porque o Senhor é o nosso Juiz; o Senhor é o nosso legislador; o Senhor é o nosso rei, ele nos salvará." 

ISAÍAS 33. 22

“Je suis la Loi, Je suis l'Etat; l'Etat c'est moi"
(Eu sou a Lei, eu sou o Estado; o Estado sou eu!)  Luís XIV

"Senhor, posto que o Capitão-mor desta Vossa frota, e assim os outros capitães escrevam a Vossa Alteza a notícia do achamento desta Vossa terra nova, que se agora nesta navegação achou, não deixarei de também dar disso minha conta a Vossa Alteza, assim como eu melhor puder, ainda que -- para o bem contar e falar -- o saiba pior que todos fazer!

Todavia tome Vossa Alteza minha ignorância por boa vontade, a qual bem certo creia que, para aformosentar nem afear, qui não há de pôr mais do que aquilo que vi e me pareceu.

Da marinhagem e das singraduras do caminho não darei aqui conta a Vossa Alteza -- porque o não saberei fazer -- e os pilotos devem ter este cuidado.

E portanto, Senhor, do que hei de falar começo:

E digo quê:

A partida de Belém foi -- como Vossa Alteza sabe, segunda-feira 9 de março. E sábado, 14 do dito mês, entre as 8 e 9 horas, nos achamos entre as Canárias, mais perto da Grande Canária. E ali andamos todo aquele dia em calma, à vista delas, obra de três a quatro léguas. E domingo, 22 do dito mês, às dez horas mais ou menos, houvemos vista das ilhas de Cabo Verde, a saber da ilha de São Nicolau, segundo o dito de Pero Escolar, piloto.

(...)

E pois que, Senhor, é certo que tanto neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso serviço for, Vossa Alteza há de ser de mim muito bem servida, a Ela peço que, por me fazer singular mercê, mande vir da ilha de São Tomé a Jorge de Osório, meu genro -- o que d'Ela receberei em muita mercê.

Beijo as mãos de Vossa Alteza.

Deste Porto Seguro, da Vossa Ilha de Vera Cruz, hoje, sexta-feira, primeiro dia de maio de 1500."

Pero Vaz de Caminha.

(Disponível no http://www.culturabrasil.org/zip/carta.pdf. Acesso em 06 de abril de 2011.)

2. Nascimento - elaboração da lei francesa de 1800 - Lei de 28 do pluvioso ano VIII, conforme calendário da Revolução Francesa - regulou a organização da Administração Pública do Estado francês.  Entretanto, desde o advento dos movimentos revolucionários do século XVIII (Revolução Francesa, Declaração de Independência das colônias inglesas na América do Norte), com o surgimento do Estado de Direito, fundado na Teoria da Separação dos Poderes Estatais (Montesquieu), e no princípio da legalidade, restou iniciada na França a construção do Direito Administrativo, que ganhou autonomia como ramo autônomo do Direito, graças a elaboração da jurisprudência do Conselho de Estado francês.

Origem da limitação do poder do Rei

"João, pela graça de Deus rei da Inglaterra, senhor da Irlanda, duque da Normandia e da Aquitânia e conde de Anjou, aos arcebispos, bispos, abades, barões, juízes, couteiros, xerifes, prebostes, ministros, bailios e a todos os seus fiéis súditos.

Sabei que, sob a inspiração de Deus, para a salvação da nossa alma e das almas dos nossos antecessores e dos nossos herdeiros, para a honra de Deus e exaltação da Santa Igreja e para o bem do reino, e a conselho dos veneráveis padres Estevão, arcebispo de Cantuária, primaz de Inglaterra e cardeal da Santa Igreja Romana... e dos nobres senhores Guilherme Marshall, conde de Pembroke ..., oferecemos a Deus e confirmamos pela presente Carta, por nós e pelos nossos sucessores, para todo o sempre, o seguinte: - A Igreja de Inglaterra será livre e serão invioláveis todos os seus direitos e liberdades: e queremos que assim seja observado em tudo e, por isso, de novo asseguramos a liberdade de eleição, principal e indispensável liberdade da Igreja de Inglaterra, a qual já tínhamos reconhecido antes da desavença entre nós e os nossos barões [...]. - Concedemos também a todos os homens livres do reino, por nós e por nossos herdeiros, para todo o sempre, todas as liberdades abaixo remuneradas, para serem gozadas e usufruídas por eles e seus herdeiros, para todo o sempre. [...] - Nenhum homem livre será detido ou sujeito à prisão, ou privado dos seus bens, ou colocado fora da lei, ou exilado, ou de qualquer modo molestado, e nós não procederemos nem mandaremos proceder contra ele senão mediante um julgamento regular pelos seus pares ou de harmonia com a lei do país. - Não venderemos, nem recusaremos, nem protelaremos o direito de qualquer pessoa a obter justiça.(...)"

MAGNA CHARTA - 1215 (Magna Charta Libertatum -  Carta magna das liberdades, ou Concórdia entre o Reti João e os Barões para a outorga das liberdades da Igreja e do rei inglês - foi a declaração solene que o rei João da Inglaterra, dito João Sem-Terra, assinou, em 15 de junho de 1215, perante o alto clero e os barões do reino.) Outorgada por João sem Terra em 15 de Junho de 1215, e confirmada; seis vezes por Henrique III; três vezes por Eduardo I; catorze vezes por Eduardo III; seis vezes por Ricardo II; seis vezes por Henrique IV; uma vez por Henrique V, e uma vez por Henrique VI. Inglaterra.)

Fonte: Comparato, Fábio Konder. A Afirmação Histórica dos Direitos Humanos. São Paulo, Ed. Saraiva, 1999.

3. Evolução histórica - em 1817, na França, foi instituída a cadeira de Direito Administrativo na Universidade de Paris, dirigida pelo Barão De Gérando, que editou a obra Institutes de droit administratif français, em 1829.  Da França, o Direito Administratio expandiu-se por toda a Europa e, posteriormente, para o resto do mundo, inclusive para o Brasil, onde ganhou seus primeiros passos com a instalação da cadeira de Direito Administrativo, nos termos do Decreto Imperial 608, de 16 de agosto de 1851, nos cursos jurídicos existentes na época (Recife e São Paulo).

4. Objeto - o Direito Administrativo regula as relações entre a Administração Pública e os administrados, e assegura a correta e legítima gestão do interesse público bem como a garantia dos direitos dos administrados.  O objeto do Direito Administrativo, para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, contempla os "órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública."  

5. Conceito 

"Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado."  Hely Lopes Meirelles

"É o ramo do Direito Público que estuda os princípios, preceitos e institutos que regem as atividades jurídicas do Estado e de seus delegados, as relações de subordinação e de coordenação delas derivadas e os instrumentos garantidores da limitação e do controle de sua legalidade, legitimidade e moralidade, ao atuar concreta, direta e imediatamente, na prossecução dos interesses públicos, excluídas as atividades de criação da norma legal e de sua aplicação judiciária contenciosa."  Diogo de Figueiredo Moreira Neto

6. Não codificação - o Direito Administrativo é um Direito não codificado, vez que as suas normas não se encontram sistematizadas em um único documento legislativo:

- Licitação e contratos administrativos (Lei 8.666/93 e Lei 10.520/2002);

- Processo administrativo na Administração Pública Federal (Lei 9.784/99);

- Servidores públicos da União, das autarquias e das fundações públicas federais (Lei 8.112/90);

- Desapropriação por utilidade pública, por interesse social e por interesse social para fins de reforma agrária (Decreto-lei 3.365/41, Lei 4.132/62 e Lei Complementar 76/93);

- Bens públicos (Decreto-lei 25/37);

- Agências reguladoras (Leis 9.427/96, 9.472/97, 9.478/97, 9.782/99, 9.961/2000, 9.984/2000, 9.986/2000, 10.233/2001);

- Concessões e permissões de serviços públicos (Lei 8.987/95);

- Parcerias público-privadas (Lei 11.079/2004).